長江流域是我國重要的經濟帶之一，是人口和經濟高度集聚的區(qū)域，流經九個省和兩個直轄市，流域面積覆蓋我國面積的近20%，水流量約占全國的35%，是我國重要的生態(tài)保護和建設區(qū)。隨著長江流域社會經濟的快速發(fā)展，開發(fā)和保護矛盾日益突出，產生了植被破壞嚴重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態(tài)安全的問題。2016年6月，國務院發(fā)布《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：“長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略定位為堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。實施生態(tài)優(yōu)先大保護戰(zhàn)略，從流域水生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，統(tǒng)籌流域上下游各方的經濟及生態(tài)關系，建立一種有效均衡的利益機制是關鍵。生態(tài)補償機制是通過財政轉移支付等手段解決流域上下游發(fā)展權不平等、生態(tài)經濟利益不平衡、生態(tài)資產配置不合理等問題的機制之一。在借鑒全國跨省生態(tài)補償機制實踐經驗的基礎上，加快推進建立長江經濟帶省際生態(tài)補償機制是落實長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。

長江經濟帶省際生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

目前，長江經濟帶部分省市已開展跨省生態(tài)補償探索，然而由于各地生態(tài)環(huán)境情況不同、發(fā)展階段水平不同，對省際生態(tài)補償?shù)睦斫?、認識和訴求也存在較大差異。長江經濟帶省際生態(tài)補償機制建設存在以下問題：

第一，生態(tài)補償機制建設思路、路徑有爭議。從當前我國省際生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，面臨的最大問題是地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)調機制。由于長江經濟帶上下游各地區(qū)實際情況、特征的復雜性，如何在維護和保障省際生態(tài)環(huán)境安全的前提下，以水環(huán)境質量改善和保障生態(tài)基流為核心，統(tǒng)籌協(xié)調各相關方的經濟利益以及生態(tài)利益，構建公平合理、長效運行的省際生態(tài)補償機制是實踐中的難點。流域上下游各省市對于機制如何建、標準如何定、資金怎么來、補償模式怎么推等問題都存在爭議。

第二，突破省際生態(tài)補償機制仍存在諸多挑戰(zhàn)。當前長江經濟帶的生態(tài)補償機制建設主要是在各省范圍內展開。跨省界流域橫向補償，上下游省份之間經濟差異大，生態(tài)環(huán)境需求目標不同，對補償標準設計的認識不同。

第三，生態(tài)補償標準體系仍不完善。補償機制建設在補償范圍、補償對象、補償標準等方面還存在一些技術障礙。補償標準的確定是補償效益機制中的一大難點，在建立補償資金體系之前，要明確生態(tài)補償建設和環(huán)境保護舉措與提供的生態(tài)效應之間的因果關系。當前長江經濟帶部分地區(qū)實施的生態(tài)補償標準總體偏低。

第四，補償機制模式和資源機制較為單一。目前長江經濟帶各省實施的生態(tài)補償主要還是由政府主導，補償方式主要依靠財政轉移支付、生態(tài)功能建設專項資金及相關的稅費政策，而企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失，除資金補助外，產業(yè)扶持、技術援助、人才支持、就業(yè)培訓等補償方式缺乏應有的重視。

第五，生態(tài)補償機制實施保障不健全。長江經濟帶省際水環(huán)境資源產權制度尚未構建，產權關系不夠明晰，生態(tài)環(huán)境權益交易流轉體系不建立，難以充分發(fā)揮市場力量，調動流域上下游相關方的積極性。長江經濟帶建立生態(tài)補償機制實施的法律支撐還不足，現(xiàn)有的也分散在有關法規(guī)政策文件的一些生態(tài)補償?shù)囊?guī)定中，并沒有對各利益相關者的權利、義務、責任界定及補償內容、方式和標準等要素予以明確規(guī)定。完善長江經濟帶省際生態(tài)補償機制還亟待有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管能力不匹配，生態(tài)補償機制實施的基礎不牢。

完善長江經濟帶省際生態(tài)補償機制的思路

一是積極爭取國家試點，構建跨省域生態(tài)補償?shù)臏贤ㄅc合作機制。在現(xiàn)行運行機制下，地方政府之間的跨區(qū)域合作必然會遭遇行政區(qū)劃壁壘與市場跨界配置資源的矛盾。在涉及省際生態(tài)補償中，僅僅依靠上游和下游的同級地方政府進行談判和磋商，很難達成一致意見?；诖耍醒胝慕槿牒透深A就顯得非常重要。

建議長江流域應抓住長江經濟帶建設上升為國家戰(zhàn)略的有利機遇，爭取將長江流域跨省生態(tài)補償納入國家試點范圍?？上绕谟芍醒胗嘘P部委會同沿線11省市地方政府共同組成“長江經濟帶生態(tài)補償委員會”。以委員會為載體，建立省際常態(tài)化溝通與合作平臺，定期組織部省際協(xié)調與聯(lián)席會議，就長江經濟帶跨省域生態(tài)補償問題展開磋商與談判。

二是探索多元化融資渠道，構建跨省域生態(tài)補償長效投入機制。當前我國主要存在兩個生態(tài)補償資金來源渠道，分別是財政轉移支付與專項基金，前者為主要資金來源。在財政轉移支付中，占比較大的是縱向轉移支付，尤其是中央對地方的轉移支付。相比之下，同級行政區(qū)域之間的橫向轉移支付偶見于同一省域范圍內的生態(tài)補償實踐。而省域之間、跨省流域上下游之間的橫向轉移支付更是鳳毛麟角。

建立多元化、多渠道的生態(tài)補償資金長效投入機制是長江經濟帶跨省域生態(tài)補償機制得以正常運轉的前提。從國內實際出發(fā)，有必要構建“以橫向財政轉移支付為主，縱向轉移支付為輔，其他資金為補充”的生態(tài)補償資金體系。與縱向轉移支付相比，橫向轉移支付通過明確雙方的權利義務關系，有利于最大程度地調動生態(tài)補償直接利益相關方(長江沿線各地方政府)的積極性，實現(xiàn)權、責、利的統(tǒng)一。對于中央財政的縱向轉移支付，則主要用于重大項目的專項補助。此外，還應積極爭取民間資金、政策性金融機構的支持。

三是實行以“造血型”補償為主的多樣化補償方式，構建合作共贏、互惠互利的產業(yè)發(fā)展機制。當前以縱向轉移支付為主的補償方式存在著補償標準偏低、方式單一、范圍偏窄等問題。從實現(xiàn)長江經濟帶可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，有必要推動補償方式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉變，可行的方法包括項目合作、投資引導、技術援助、提供就業(yè)等。為此，應出臺強有力的投資引導政策和技術扶持政策，鼓勵經濟和科技發(fā)展水平相對較高的長江下游省市將節(jié)能環(huán)保技術和生態(tài)型產業(yè)向上游地區(qū)轉移擴散。

四是完善生態(tài)補償標準體系，構建科學合理的生態(tài)補償技術支持體系。建立省際生態(tài)補償機制，必須綜合考慮上游生態(tài)系統(tǒng)建設和保護成本以及下游因生態(tài)環(huán)境破壞所造成經濟損失，科學確定生態(tài)補償標準，并使之制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

此外，建立科學可行的水質監(jiān)測制度也非常關鍵。為此，一是建立長江流域水質在線監(jiān)測制度，加強對在線監(jiān)測設備的監(jiān)管和校正;二是引入第三方權威監(jiān)測機構，保證跨界斷面水質監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀公正;三是流域內各地政府要做到守水有責、防微杜漸，對于監(jiān)測點水質發(fā)生量變的，應盡快啟動應急預警機制;四是建立信息公開制度，定期公布長江流域各監(jiān)測點監(jiān)測數(shù)據(jù)，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)透明公開。

五是加強中央對流域政府的監(jiān)管，構建生態(tài)補償?shù)募罴s束機制。當前，在我國環(huán)境保護法律體系中，還沒有生態(tài)補償相關的法律法規(guī)，應當從完善法律法規(guī)、強化監(jiān)管和改進政績考核方式等方面構建有助于推動跨省域生態(tài)補償快速發(fā)展的激勵約束機制。

要盡快制定省際生態(tài)補償?shù)南嚓P法律法規(guī)，通過明確生態(tài)補償?shù)姆N類、標準、范圍和管理體制，實現(xiàn)長江經濟帶跨省域生態(tài)補償?shù)闹贫然鸵?guī)范化;要加強中央政府對跨省域生態(tài)補償工作的監(jiān)督管理，對生態(tài)補償資金的使用效果進行全程嚴格監(jiān)督。

長江經濟帶省際生態(tài)補償機制建設的實施建議

推進長江經濟帶省際生態(tài)補償機制建設還需要加快在立法基礎、流域管理協(xié)調機制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力支撐等方面的配套保障工作。

第一，強化長江經濟帶省際生態(tài)補償機制建設的立法保障。應盡快研究制定長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護法，明確界定中央、各地方、各部門的生態(tài)環(huán)境保護事權劃分，建立長江經濟帶統(tǒng)一監(jiān)督管理新體制機制。明確實施生態(tài)保護補償?shù)闹匾?，并對補償基準、補償方式、補償標準、聯(lián)防共治機制等進行具體明確。

第二，分步完善長江經濟帶省際生態(tài)補償機制建設。堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省建立省內上下游生態(tài)補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態(tài)補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質為主、向中上游地區(qū)傾斜的補償資金分配標準，形成長江經濟帶省際生態(tài)補償制度。同時，以跨省際生態(tài)補償機制為核心，充分發(fā)揮不同領域生態(tài)補償機制的協(xié)同效應。

第三，在長江經濟帶聯(lián)防共治框架下推進省際生態(tài)補償機制建設。由生態(tài)環(huán)境部牽頭，有關部門、地方參加，成立長江經濟帶省際生態(tài)保護聯(lián)席會議制度，按照流域水資源統(tǒng)一管理要求，協(xié)商推進省際保護與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應急聯(lián)防機制。通過加強引導、技術指導、強化規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調長江經濟帶省市推進省際生態(tài)補償機制建設。

第四，建立統(tǒng)一共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡。國家有關部門和地方共同制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案，統(tǒng)一布局規(guī)劃建設生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，基本實現(xiàn)環(huán)境質量、生態(tài)狀況全覆蓋。建立長江經濟帶水質監(jiān)測預警系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)流域水質變化趨勢分析預測和風險預警。強化長江經濟帶生態(tài)環(huán)境狀況定期監(jiān)測與評估，尤其是自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等生態(tài)保護重要區(qū)域。